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Poste fuori bilancio ex art. 194 TUEL: presupposti, meccanismi e giurisdizione

Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 23/11/2018 n° 6647

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Con l’interessante sentenza 23 novembre 2018, n. 6647, la Sezione Quinta del Consiglio di Stato si è pronunciata in sede di appello avverso la sentenza n. 304/2017, emessa dalla Prima Sezione del T.A.R. Abruzzo (sede di Pescara) sulla domanda di declaratoria di illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Montesilvano sulla istanza del Consorzio di Bonifica Centro bacino Saline Pescara, Alento e Foro, con la quale quest’ultimo ente (con protocollo del 1° marzo 2017) aveva chiesto al Comune di attivare il procedimento di riconoscimento del debito fuori bilancio ex art. 194 del d.lgs. n. 267/2000.

Tale richiesta, del resto, afferiva a una pretesa creditoria del Consorzio per la gestione di strutture del sistema fluviale ed idrico, dichiarata inammissibile dalla Corte di Cassazione (ord. n. 3162 del 2017) per carenza del requisito della sussidiarietà del Comune, residuando semmai la possibilità di agire per responsabilità nei confronti del funzionario comunale che aveva consentito la fornitura.

In tal senso, il T.A.R. di Pescara aveva dichiarato inammissibile il ricorso per difetto di giurisdizione, trattando la pretesa fatta valere dinanzi alla giustizia amministrativa di un diritto soggettivo (nemmeno appartenente alla giurisdizione c.d. “esclusiva”) relativo a una pretesa creditoria non certa né definitiva (“in assenza di un titolo che provi in modo certo e definitivo l’esistenza del credito”) per cui era pure inarrivabile il potere di cui all’art. 194 TUEL.

Con una progettazione condivisa fra T.A.R. e Sezione Quinta del Consiglio di Stato, dunque, è stato messo in chiaro che il Consorzio (ricorrente prima e appellante poi) aveva suggestivamente costruito la propria pretesa come quella di un obbligo a provvedere su una normalissima istanza, mentre la natura sostanziale dell’istanza era quella di riconoscimento dell’esistenza e della legittimità della propria pretesa creditoria.

Dunque, è così che è stato marcatamente affermato che lo strumento dell’art. 117 c.p.a. è attivabile solo laddove vi sia da rendere effettivo l’obbligo della P.A. di pronunciarsi e provvedere su una istanza, viceversa non potendo rappresentare uno strumento impropriamente utilizzabile per introdurre sotto il “cappello” della giurisdizione amministrativa controversie attinenti posizioni sostanziali riservate dalla legge alla cognizione della magistratura ordinaria dei diritti soggettivi.

In tale direzione, la domanda posta in appello ha scatenato una serie di ulteriori e decisive considerazioni della Quinta Sezione di Palazzo Spada.La prima attiene al presupposto dell’attivazione della procedura di cui all’art. 194 TUEL, ossia l’esistenza di una situazione debito/credito certa, definitiva né più controversa. Se è vero – come afferma il Giudice Amministrativo – che lo strumento dell’art. 194 TUEL costituisce istituto volto a conservare la regolarità e la correttezza della gestione contabile dell’Ente  (interesse pubblico sancito in Costituzione e ribadito dal medesimo d.lgs. n. 267/2000), esso ha dunque ad oggetto la sanatoria di irregolarità contabili; tuttavia, esso non ha alcun effetto né utilità in ordine alla natura sostanziale della partita contabile che viene in rilievo nel procedimento di sanatoria. In altre parole, l’art. 194 TUEL è istituto procedimentale e non sostanziale, di modo che ogni pretesa sostanziale deve essere fatta valere al di fuori del citato procedimento e nella sede competente. Sede che la sentenza ricorda essere quella della Giustizia Civile, l’unica in grado di pronunciarsi in merito a fattispecie di definizione dell’esistenza e della quantificazione di eventuali posizioni creditorie. In tal senso, non è nemmeno ammissibile che l’istanza per accedere al procedimento di cui all’art. 194 TUEL possa essere percorsa per sopperire alla mancanza di un valido titolo obbligatorio: quest’ultimo, infatti, dev’essere definitivo e certo in caso si intenda accedere all’art. 194 citato, il quale ultimo lo presuppone a monte (non sostenendolo in via sostanziale a valle, facendosene causa).

Inoltre, di preminente rilievo appare l’effettiva portata che il più volte citato art. 194 ricopre nel sistema normativo per gli Enti Locali, trattandosi di un procedimento caratterizzato da discrezionalità, non in grado di sostituire l’azione di indebito arricchimento prevista nel D.L. 2 marzo 1989, n. 66 (art. 23), semmai ad essa potendo seguire: con l’art. 194 TUEL si parla di impegno ed obbligazioni formalmente assunti ancorché in assenza di coperture contabili, cosa che lascia una ferma distinzione con la fattispecie nella quale il titolo non sia formato, pacifico e definitivo, rispetto alla quale è onere del pretendente creditore formalizzare l’esistenza di un valido e indiscutibile titolo obbligstorio da far valere successivamente (eventualmente – a quel punto sì – anche con la richiesta di riconoscimento quale debito da assolvere previo inserimento postumo nella contabilità dell’Ente Locale).

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