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Gestione dei rifiuti in Toscana: nessuno spazio per ambiti o gestori Comunali

Con il provvedimento in commento (sentenza 10 novembre 2017, n. 1367), il T.A.R. Toscana ha tracciato le linee fondamentali delle potestà comunali in materia di organizzazione del sistema di gestione dei servizi di raccolta e smaltimento dei rifiuti. Va ricordato che per i Comuni toscani l’organizzazione della gestione dei rifiuti è disciplinata da un variegato panorama normativo territoriale che unisce, principalmente, la l.r.t. n. 25/1998 (“Norme per la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati”), la l.r.t. n. 61/2007 (“Modifiche alla legge regionale 18 maggio 1998 n. 25 (Norme per la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati) e norme per la gestione integrata dei rifiuti”), la l.r.t. n. 69/2011 (“Istituzione dell’autorità idrica toscana e delle autorità per il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani”) e, pur per un solo articolo, la l.r.t. n. 77/2013 (“Legge finanziaria per l’anno 2014”).

D’altronde, il più ampio quadro normativo entro il quale le Regioni sono state delegate a emettere proprie normative è determinato dal d.lgs. n. 152/2006 (artt. 199 e ss) – insieme alla L. n. 191/2009, al d.L. n. 2/2010 e al d.L. n. 138/2011 – fermo restando (come confermato dalla sentenza Corte Cost., 21 marzo 2012, n. 62) che alle Regioni non spetta il potere di provvedere direttamente all’esercizio delle funzioni d’ambito già previste nel travolto art. 23-bis del d.L. n. 112/2008 (articolo abrogato a seguito di consultazione referendaria).

Ciò ha disegnato un sistema regionale nel quale il territorio è suddiviso in ambiti ottimali – art. 24 della l.r.t. n. 25/1998 – e per ciascun ambito valgono alcune precise regole (art. 26, “primi affidamenti del servizio di gestione integrata dei rifiuti”, l.r.t. n. 61/2007):

1) “le comunità d’ambito di cui all’articolo 24 della l.r. 25/1998, come modificato dalla presente legge, individuano un solo gestore affidatario del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani” (comma 1), con esclusione dei casi di c.d. “salvaguardia” (ossia, per i contratti di servizio affidati a gestori i cui soci privati siano stati individuati con gara, i quali durano fino alla scadenza del contratto societario, dopo la quale – ai sensi del comma 2 – i servizi sono trasferiti al gestore);
2) “le comunità d’ambito … provvedono ad avviare le procedure per l’affidamento del servizio, secondo quanto previsto dalla vigente normativa, entro centoventi giorni dalla data della loro costituzione” (comma 3).
Tali ultimi affidamenti, invero, sono stati avviati dapprima con la costituzione di gestori totalmente pubblici – uno per ciascun ambito –, successivamente accompagnando l’indicazione di conferimento agli stessi delle quote azionarie delle società “locali” (comunali o intercomunali) di gestione che fossero preesistenti e che non rientrassero nei regimi di salvaguardia.

È così che sono stati istituiti i gestori in house di ciascun ambito, ancorché tecnicamente si trattasse di “holding” a totale partecipazione pubblica, detentrice totale delle quote azionarie nelle società conferite dagli enti locali (situazione tale per cui l’effettiva attivazione del gestore deve ancora avvenire con la fusione per incorporazione delle aziende municipali conferite e controllate al 100%).

La vicenda che ci occupa, dunque, ha ad oggetto una controversia nata fra ATO Toscana Costa e Comune di Livorno, il quale ultimo, sostanzialmente, aveva adottato provvedimenti amministrativi atti a conseguire il mantenimento di una gestione comunale affidata sine die all’esistente azienda locale (invero, non conferita al gestore unico dell’ambito “Toscana Costa”, denominato RetiAmbiente S.p.A.): in particolare – in seguito ad un avvicendamento amministrativo occorso nel 2014 – il Comune di Livorno (del. G.C. n. 16/2017) aveva modificato il contratto di servizio che lo legava alla propria azienda municipale (nel quale, dal 2012 – del. G.C. n. 503/2012 –, era stato previsto che l’affidamento avesse termine al 31 dicembre 2030 “e comunque non oltre l’effettiva gestione da parte della società d’ambito o del soggetto che avrà ottenuto l’affidamento del servizio di ambito”), eliminando la clausola che faceva discendere la risoluzione del rapporto con l’azienda comunale dall’affidamento al gestore unico d’ambito (dunque, individuando di nuovo la data di scadenza del contratto al 31 dicembre 2030, ma stavolta senza alcun riferimento alle condizioni legate al possibile subentro di RetiAmbiente S.p.A.).

Tale ultima deliberazione, dunque, ha costituito il vero oggetto del contendere fra ATO Toscana Costa (ricorrente) e Comune di Livorno (resistente), il quale ultimo ha tentato di far valere la normativa sull’in house per giustificare il mantenimento del contratto con la propria azienda municipale, andando temporalmente oltre quel termine – l’attivazione del gestore unico – che impone la cessazione dei contratti comunali. È in questo senso che la Sezione Prima del T.A.R. Toscana ha ricordato come l’in house rappresenti un’eccezione, cedevole di fronte a prospettive determinate dall’organismo di gestione dell’ATO e, comunque, inutile per coprire una fattispecie nella quale il Comune di Livorno non ha semplicemente deciso di ricorrere all’in house providing nel proprio contratto di servizio, bensì ha utilizzato questo escamotage per non aderire all’obbligo di conferimento per la costituzione del gestore unico, obbligato dalla normativa regionale.

Dunque, nel caso di specie, non è stata sancita la limitatezza dello strumento dell’in house, quanto l’illegittimità dell’applicazione dello stesso per raggirare un obbligo di conferimento e affidamento determinato dalla legge; non di meno, più in generale, resta fermo quanto espressamente previsto dalla direttiva 24/2014/UE, che ricorda che “è opportuno rammentare che nessuna disposizione della presente direttiva obbliga gli Stati membri ad affidare a terzi o a esternalizzare la prestazione di servizi che desiderano prestare essi stessi o organizzare con strumenti diversi dagli appalti pubblici ai sensi della presente direttiva” (considerando n. 5).

In tal senso, se è vero che esiste un obbligo di affidamento al gestore unico di cui alla normativa regionale, è anche vero che la modalità di attivazione del gestore unico è e resta da decidere a cura dell’assemblea dell’ATO Toscana Costa, la quale – in forza delle previsioni generali della normativa vigente – potrà decidere di fare di RetiAmbiente S.p.A. una società in house ovvero una società mista. In tal senso, tuttavia, nessun indirizzo – giustamente – è stato espresso dal T.A.R. circa la legittimità/illegittimità ovvero facoltatività/obbligatorietà delle modalità di gestione da parte del gestore unico, piuttosto sancendo l’illegittimità di una gestione comunale che intenda sottrarsi agli obblighi di gestione determinati dalle leggi nazionali e regionali.

 

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