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Enti locali in procedura di riequilibrio e approvazione di aliquote per tributi e tariffe

Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 27/12/2018 n° 7273

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Con la sentenza 27 dicembre 2018, n. 7273, la Quinta Sezione del Consiglio di Stato ha emesso sentenza nel contenzioso che ha visto opposti il Comune di Napoli e il Ministero dell’Economia e delle Finanze.

La controversia nasce dalla circostanza che il Comune di Napoli – trovandosi protagonista di una procedura di riequilibrio pluriennale ex art. 243-bis del d.lgs. n. 267/2000 – aveva approvato nell’agosto del 2015 una serie di deliberazioni di definizione del quadro economico-finanziario dell’Ente e di bilancio di previsione, variando le relative tariffe, tributi e aliquote di vario genere. Aveva ricorso, perciò, il Ministero di via XX Settembre con ricorso straordinario che, opposto dal Comune, era stato trasposto in sede giurisdizionale dinanzi al TAR Campania, sede di Napoli.

Nella vicenda che ci occupa, il Ministero contestava, intanto, la perentorietà dei termini temporali di approvazione del bilancio di previsione e, contestualmente, eccepiva la legittimità della delibera sotto molteplici profili, ivi conclusa la circostanza che la “derogabilità” prevista dall’ordinamento per gli Enti in procedura di riequilibrio pluriennale, così resi esenti dalle ordinarie regole, non fosse tuttavia applicabile ai termini temporali e ai procedimenti amministrativi locali.

Con sentenza n. 3277 del 18 maggio 2018, il TAR aveva accolto il ricorso e, dunque, contro tale pronuncia, il Comune di Napoli si è sollevato e rivolto al Consiglio di Stato. La sentenza offre l’occasione di sottolineare la chiarezza fatta dal Consiglio di Stato in merito al carattere dei termini temporali con i quali la legge dello Stato obbliga i Comuni a fare i conti per l’approvazione delle previsioni di bilancio locale.

In primo luogo, viene ribadita la regola generale secondo la quale le deliberazioni si intendono approvate ai sensi di legge non soltanto quando esse sono rese dall’organo competente bensì anche quando seguono un preciso ordine che è dato dalla normativa, ossia che prima si approvano le singole tariffe/tributi e aliquote in generale e, solo successivamente, si procede ad approvazione del bilancio di previsione, dovendo tutto ciò (deliberazione di aliquote e deliberazione di bilancio) avvenire tutto entro il termine di legge. A tale regola – ricorda la V Sezione – non fa eccezione nemmeno l’Ente in procedura di riequilibrio pluriennale.

Ma v’è di più: l’art. 243-bis è chiaro nel sottolineare come le uniche norme derogabili siano quelle che espressamente osterebbero alla deliberazione di aliquote nella misura massima consentita: rientrava fra queste, ad esempio, l’art. 1, comma 26, della L. n. 208/2015, c.d. “Finanziaria 2016″ (oggi parzialmente modificato dal comma 1133, lett. b, della L. n. 145/2018, c.d. “Finanziaria 2019″), con il quale il Parlamento aveva disposto la sospensione per gli anni 2016, 2017 e 2018 di tutti gli atti e provvedimenti che prevedevano aumenti di tributi o addizionali rispetto a quelli applicabili per l’anno 2015. Dunque, il comma 8 dell’art. 243-bis (lett. a) non consente deroghe procedimenti ma solo, e non arbitrarie, sostanziali.

A ciò va comunque aggiunto un aspetto di non poco conto, che ha visto contrapposti Ministero e Comune di Napoli: la natura del termine di legge di approvazione dei bilanci di previsione. È questo l’argomento che – in secondo luogo – trova un interessante sviluppo nel corpo della motivazione in diritto della pronuncia in annotazione. Detto in sintesi, il Consiglio di Stato ritiene che i termini non siano perentori bensì ordinatori, legando al mancato rispetto di essi la sterilizzazione della retroattività che invece vige ordinariamente. In altre parole, l’approvazione ultra comporta non l’illegittimità della deliberazione o la nullità per carenza di potere, soltanto non consente di assegnare alcuna efficacia retroattiva al provvedimento previsionale, cosa che invece accade quando, pur non essendo approvato entro il 31 dicembre dell’anno precedente – essendo l’esercizio finanziario di previsione legato all’anno solare -, il bilancio e le presupposte deliberazioni lo sono invece entro la scadenza di legge, la quale ultima assegna efficacia retroattiva per estendere gli effetti dei contenuti deliberati anche al periodo trascorso fra il momento dell’approvazione effettiva e il momento entro cui avrebbe dovuto essere diligentemente approvato (i.e. il 31 dicembre dell’anno precedente). 

In questo schema divaricato fra Enti “virtuosi” ed Enti “ritardatari”, la sentenza tratta la vicenda esplicitando l’esistenza di un regime di favor legis per gli enti che raccolgono e praticano la programmazione finanziaria, così contribuendo alla puntuale e tempestiva definizione del quadro finanziario e tributario generale dello Stato: tale favor c’è solo per chi resta nel termine, viceversa residuando un normale e ordinario potere provvedimentale che – com’è ovvio – è sfornito di qualsiasi efficacia retroattiva. E infatti, nella fattispecie concreta all’esame dei Giudici di Palazzo Spada, essi hanno riconosciuto la legittimità della deliberazione comunale (accogliendo il ricorso in appello), tuttavia disconoscendo l’applicabilità degli effetti di legge, normalmente previsti per le deliberazioni di previsione finanziaria adottate nei termini.

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